由柔至刚：做强检察建议 凸显监督效果——专访山东省人民检察院检察长陈勇

 

　　检察建议，是检察机关法律监督方式之一。通过发送检察建议，检察机关可以督促有关部门依法履职，为群众排忧解难。一段时间以来，很多检察机关不会用、用不好检察建议，导致法律监督的效果受到影响。

 

　　那么，到底该怎样增强检察建议强制力？怎么落实最高检关于将检察建议“做成刚性、做到刚性”的要求？

 

　　为了解答这个问题，我们专访了山东省人民检察院检察长陈勇，请他介绍山东检察系统的先进经验和创新理念。

 

　　记者：检察建议，是检察机关法律监督方式之一。我们注意到，山东检察机关在落实“把检察建议做成刚性、做到刚性”的过程中积极探索，山东基层检察院还被邀请出席不久前最高检召开的新闻发布会，请问你们做了哪些有益探索？取得了怎样的实效？

 

　　陈勇：党的十八届四中全会决议提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。习近平总书记在决议说明中专门强调要“完善检察建议工作机制”。最高检检察长张军高度重视检察建议的落地落实问题，提出要做成刚性、做到刚性。按照中央要求和最高检部署，2018年以来，山东检察机关在全面挖掘检察建议工作价值，充分发挥检察建议监督效果方面，进行了全新设计和试点验证。

 

　　我们提出了“担当监督、全面监督、精准监督、规范监督、共赢监督、合力监督”的山东检察监督工作原则，切实把思想和行动统一到中央决策部署和最高检工作安排上来。

 

　　为验证理念的正确性和设计的合理性，我们确定由青岛、东营两个市级检察院和淄博周村区检察院、宁阳县检察院、邹城市检察院、费县检察院、日照岚山区检察院等五个县级检察院，全面制定各项配套意见和决定，进一步细化相关工作流程，创建专门化工作场所，严格按照案件化办理模式，进行检察建议规范化集中试点。各试点院在规定期限内圆满完成了各项任务，形成了各具特色的亮点。

 

　　2018年7月，我们召开了全省检察建议规范化工作研讨会，与会的最高检专职检委万春以及王敏远、汤维建、刘荣军等法学专家学者从理论基础、立法规定、实践总结和完善路径等方面提出了很好的意见建议。9月份，我们召开全省检察长研讨班暨检察建议规范化建设现场会，在全省全面推开检察建议规范化工作，最高检党组成员、副检察长童建明到会指导，给予高度评价。

 

　　在总结试点经验和理论研究成果的基础上，我们研究制定了《山东省检察机关检察建议工作实施细则（试行）》，在实现检察建议案件化办理方面创造了制度化的成果，为全省检察机关规范化办理检察建议案件提供遵循和指引，形成了查得准确、写得规范、发得有力、改得彻底的好机制、好模式。

 

　　在对检察建议案件办理流程进行创新完善后，我们开发建设了检察建议管理系统，为按照新程序办理检察建议案件提供了网上平台，实现了检察建议案件网上网下同步办理，为提高检察建议案件的办理质量和效率插上了信息化的金翅膀。

 

　　从实践结果来看，我们在检察建议工作方面进行的探索和努力取得了良好回报。去年，山东省检察机关发出各类检察建议11197份，到期回复率100%、采纳率98.2%，有效推动了传统上检察建议运用不充分、制作不规范、效果不明显等问题的解决，切实把“柔性”的检察建议监督方式做成了刚性、做到了刚性。

 

　　比如，山东检察机关在扫黑除恶专项斗争中，坚持双赢多赢共赢理念，立足本职强化监督效能。办案中，我们注重积极发挥检察监督作用，努力实现“三个防止”，即防止放纵打击、影响打击力度；防止疏于监管、导致黑恶势力蔓延；防止怠于补建、滋生新的黑恶势力。2018年，山东省检察机关共监督立案涉黑涉恶犯罪案件17件38人，纠正漏捕漏诉439人，书面纠正侦查活动违法54件，提出检察建议453份。聚焦综合治理、基层组织建设，省检察院与国土、住建、交通、银监等重点行业主管部门建立联动机制4项，召开与金融行业主管部门联席会议，组织开展“履行宪法职责，共建法治山东”检察建议公开送达活动，促进综合整治、固本强基。

 

　　记者：据了解，去年山东省检察院还出台了《检察建议工作实施细则（试行）》，这被视作全国检察机关首家推出的检察建议规范化操作标准。这一制度有何特点和现实意义？

 

　　陈勇：2018年9月，我们制定了《检察建议工作实施细则（试行）》以及配套工作文书，下发全省检察机关贯彻执行。这份细则，来源于宪法、法律和法规的精神与规定，贯彻了最高检党组关于全面强化法律监督的指示要求，经过了基层实践探索的积累和总结，在全国是首创的、系统的、全面的、可操作性工作规则，发布以来反映良好。它的特色主要体现在以下几个方面：

 

　　一是全面实现了监督事项案件化办理新理念。在监督中办案、在办案中监督的含义之一，就是用办案的标准和要求来进行监督，“细则”对监督原则、范围、程序、方法和保障等全面进行了规范，可以从根本上避免以往存在的滥发无序、散乱无力等问题。

 

　　二是对监督范围进行了合理限定。监督的效果和权威，在于实效和影响，要力戒监督泛化、庸俗化。所以，我们没有把所有不当的诉讼和执法行为都列入检察建议监督内容，只对因故意或重大过失造成较重后果、可以监督纠正、符合“三个效果”的违法个案以及一些类案，才列入发出检察建议书的纠正范围，进行立案办理。

 

　　三是有效实现了精准监督。在案件化确保规范的同时，我们在具体处理上还体现了繁简分流的原则，把大量的监督事项通过口头纠正和发出检察官告知函进行分流，集中力量，紧紧抓住党委政府关心、人民群众关注、社会影响大、具有典型示范的案件，确保办一案成一案，办一案教育一片、影响一方。特别是检察官告知函，在不突破现有法律规定的前提下，我们独创了这个监督工具，它不仅对原有的口头纠正进行了书面化，而且通过证据化、文书化实现了规范化、多效化，实现了繁简分流理念，有效确保了案件化的真正实现，维护了监督的严肃性和精准性。

 

　　四是探索规范了调查取证措施。现有的检察建议监督办案的调查措施比较凌乱、不成体系。我们经过认真研究，将检察机关可以采取的8种措施，集中统一到了一起，进行了适当补充和调整，既方便检察官开展工作，也保证了调查质量，对后续的整改工作也非常有利。

 

　　五是多方保证检察建议书的制作质量。在明确检察建议监督行为模式的基础上，我们对检察建议书的撰写进行了指引，让大家在知道怎么做的基础上，明白怎么表达。比如，我们提出，检察建议书与司法类文书不同，监督类的检察建议书是指向性的、纠正性的，既要有刚性权威，督促对方整改落实，还要有温度，让对方乐于接受，主动去改。为了让办案人员有所参照，我们对各种检察业务需要用到的文书模本进行了创新设计和系统整理。

 

　　六是创设了检察建议的公开送达模式。这是试点实践中一个非常有特色而且行之有效的做法。这种方式下，通过公开示证说理和公开送达签收以及第三方强力介入，把检察建议的监督力提升到了新高度。这种倒逼机制，借助公众监督的力量，督促被建议单位整改纠正的同时，对我们自身的工作素能，也提出了新的更高的要求。

 

　　七是全面开展了专门化的场所建设。我们的公开送达检察建议场所在全国来看，也是一个全新的探索尝试，通过这些相对统一和固定的场所，配合、保障了检察建议进行案件化办理，增强了检察建议送达文书环节的仪式感、严肃性和说理性，为检察建议实现监督目的奠定了基础。

 

　　八是创新了跟进监督、合力监督的方法措施。就是在统一思想、达成共识基础上，瞄准共同的目标，实现检察监督与人大监督、纪检监察监督、社会舆论监督等各方力量的贯通融合，一步接一步，一环扣一环，保证监督目的得以实现。这些探索与实践，为最高检出台相关规定提供了参考。2019年2月最高检《人民检察院检察建议工作规定》已经颁布施行，2019年3月我们也据此对《检察建议工作实施细则（试行）》作出相应修改，确保最高检的监督原则和工作要求在我省得到不折不扣的贯彻和落实。

 

　　记者：此前，最高检曾向教育部发出首封检察建议，针对预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪的发生提出建议。在您看来，检察建议和法治副校长等“软举措”如何才能更好地发挥约束力？

 

　　陈勇：检察机关未成年人检察工作的职能范围，一方面是司法办案，依法办理涉及未成年人的案件；另一方面是立足办案搞好法律监督，做好社会综合治理、犯罪预防等工作。最高检向教育部发出了首封检察建议后，全国检察机关迅速行动。我向省政府副省长于杰专送了检察建议，同时我们也向山东省教育厅制发了检察建议，得到了省政府领导和省教育厅的充分肯定，取得了很好效果。

 

　　2018年，最高检检察长张军受聘北京市第二中学法治副校长，给全国检察机关作出了表率，这充分说明最高检党组和张军检察长对未成年人检察工作的高度重视。今年2月25日，我受聘并担任山东省实验中学法治副校长，并为同学们上了法治课，取得良好效果。截至目前，山东省、市、县（区）三级检察院检察长已全部受聘兼任辖区内中小学的法治副校长，这在全国是走在前列的。

 

　　检察建议和法治副校长等“软举措”，要想发挥“硬效果”，一是问题要找“准”，深挖问题症结，有的放矢，让被监督者心悦诚服。二是措施要定“实”，提出的建议和措施实事求是，符合实际，能够有效解决问题。三是有“韧性”，提出建议后一抓到底，如果被监督者置之不理，就通过公益诉讼、向上级或纪检部门反映等措施，促使对方改正。四是坚持双赢多赢共赢。监督与被监督不是我高你低、我对你错的零和博弈。监督者不能“高人一等”，而要“技高一筹”。在保护未成年人健康成长问题上，检察机关与相关被监督单位的目标是一致的，必须在党委统一领导下，积极与相关部门沟通，努力达成共识、形成合力。

 

　　山东省检察系统关于检察建议的有益尝试和探索，在取得良好效果的同时，也形成了一种可供借鉴的经验，为整个检察建议制度的改革和发展提供了参考。